土地权利制度创新:从《土地管理法》修改的视角
关键词: 土地权利 建设用地使用权 宅基地使用权 抵押权 土地登记
制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题,即,在既有土地物权体系之下,不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”,也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语,但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确;建设用地使用权只能采取有偿(出让)和无偿(划拨)等两种方式设立,其期限无需在法律上作出规定;并非只有本集体经济组织成员才能取得宅基地使用权,宅基地使用权的设立无需审批,其流转亦应放开;土地登记机构应当统一,登记的效力应当符合《物权法》的规定。
一、问题的提出
现行《土地管理法》颁布于1986年,其间历经1988年、1998年、2004年三次修改,基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和中国实践划分为土地所有权和土地他物权,而土地他物权又可分为土地用益物权(包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权)和土地担保物权(包括土地承包经营权抵押权和建设用地使用权抵押权),由此而构建了全新的土地权利制度。考虑到与既有土地管理法律之间的分工,也注意到我国土地管理实践的发展,《物权法》仅对有些土地权利作了原则性规定,而将许多具体规则授权《土地管理法》等作出规定[1]。《物权法》实施后,《土地管理法》即应与之做好衔接[2]。同时,当前我国土地管理又面临新的形势,党的十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求,亟需落实到土地管理的相关法律法规中去。因此,《土地管理法》的修改不仅是为了贯彻《物权法》,完善土地权利的设立、变更、转让和消灭规则,而且是为了解决中国快速的工业化、城市化过程中土地权利的保护问题,为以后中国经济的持续稳定发展提供相应的制度支撑。从这个意义上讲,本次《土地管理法》的修改宗旨应该是以建立、健全土地权利保护制度为核心,从而构建符合我国国情的现代土地权利体系。本文拟针对国土资源部《中华人民共和国土地管理法(修订案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)中土地权利制度的创新一陈管见,以求教于同仁[3]。
二、土地权利的配置及其体系化:保守抑或超越?
《送审稿》第11条第1款规定:“土地权利包括国家土地所有权、农民集体土地所有权;农用地使用权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权;土地抵押权;地役权等。”这一规定在维系前述《物权法》有关土地权利体系的基础之上,增加了两种土地权利类型:农用地使用权和土地抵押权。但其中权利配置和体系构建尚有以下疑问之处:
(一)是否有必要增设“农用地使用权”这种物权类型?
《送审稿》增加了“农用地使用权”这种土地权利类型,并明确规定“未设立承包经营权的农用地,确定给单位或者个人使用的,设立农用地使用权”。由此可见,《送审稿》的立法意图在于,对于未设立承包经营权的农用地,也可设定一种用益物权,以稳定这种农用地的使用关系。但这种用益物权与土地承包经营权之间在权利设定、权利内容等各方面有何区别?就《送审稿》的规定来看,除了标的物、法律适用上存在区别之外,均作了同一处理。但是这种规定有无正当性?
第一,“未设立承包经营权的农用地”的范围究竟有多大?是否需要创设一种物权类型?实践中,“未设立承包经营权的农用地”主要是指未实行土地承包经营制的地区的农用地[4]、农村中属于国有的农用地[5],以及实行土地承包经营制的地区的机动地。这些农用地均有其特定的目的,如机动地主要是为了在“增人不增地”、“减人不减地”的政策之下,留作土地调整,以便于设定土地承包经营权。这些农用地之上不宜设立另外一种用益物权,完全可以通过订立合同,依债权方式来解决。
第二,将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型,就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件、效力范围,但《送审稿》对此并未作出明确规定,也未作出准用土地承包经营权相关规则的规定。这样就给土地利用实践造成了适用上的困难。农用地使用权既属物权,则须以一定的公示方法周知于众人。但农用地使用权的公示方法究竟是什么?占有抑或登记?不得而知。如依《送审稿》第三章第25条关于土地登记效力的一般规定,在解释上可以认为农用地使用权以登记为公示方法,未经登记,农用地使用权不生效力。果若如此,农用地使用权与土地承包经营权功用相同,为何制度设计各异[6]?
综上所述,未设立土地承包经营权的农用地毕竟很少,就此类土地利用关系无需再规定一种新的物权类型。利用财产的权利方式并不仅限于物权,利用债权方式解决相关农用地的利用问题,则更具灵活性。
(二)是否有必要以“土地抵押权”来涵盖与土地相关的所有类型的抵押权?