我国政府与非营利组织内部控制制度建设探究
论文关键词：政府与非营利组织 内部控制制度 监督
论文摘要：政府与非营利组织的组织目标、资源来源、运行方式和诚信责任决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性。政府与非营利性组织应该增强对内部控制制度的认识,强化领导人的内部控制责任;健全内部控制体系,规范组织内部行为;强化关键内部控制程序,提高内部控制执行效果;内部审计和外部监督相结合,建立完善的内部控制监督机制;参照企业内部控制规范,制定政府与非营利组织内部控制规范。
2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》,要求上市公司于2009年7月1日起施行,并鼓励非上市的其他大中型企业执行。对于我国的政府与非营利组织来说,目前尚缺乏适用的内部控制规范,是否政府与非营利组织内部控制制度的建设就没有营利性企业那么重要和紧迫呢?本文将就我国政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性,以及在建设中存在的问题进行探讨,以期引起人们对政府与非营利组织建设内部控制制度的重视。
一、政府与非营利组织的特征
政府与非营利组织的类型有很多种类。其中,政府组织是行使国家权力的机构,是立法、司法、行政等机关的总称,包括中央、省、市、县、乡等各级政府机构。非营利组织指的是不以营利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织。非营利组织由于各国国情不同,它所包括的组织类型在各国所指也有所不同。在美国,非营利组织包括文化与休闲、教育与研究、卫生、社会服务、环境、发展与住房、法律、民权推促与政治、慈善中介与志愿行为鼓动、国际性活动、宗教活动和组织、商会、专业协会和工会等12类组织。在我国,通常所说的非营利组织主要是指在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位,也称为民间非营利组织或私立非营利组织。我国的事业单位和人民团体由各级政府批准设立,由国务院及各级编制委员会办公室审查登记,其机构设置、人员编制和经费来源均主要由政府决定和财政供给,在现实生活中属于依赖于国家拨款的准政府组织。但是,从广义上和发展趋势来看,这两类组织也可以看作是非营利组织,可称之为国有非营利组织或公立非营利组织。
政府与非营利组织在诸多方面体现出与营利性企业不同的特征。美国学者弗里曼和肖尔得斯(Freeman,Shoulders)认为:“政府及非营利组织在以下几个方面与其他组织不同:(1)获利不是它们建立或运作的动机;(2)它们通常由其委托人集体所有,其所有权不是由个人拥有可出售或交换的权益份额认定;(3)它们的财务资源提供者未必能对他们所提供的货物或劳务获得直接或部分回报;(4)通常,它们的政策决策和一些运营决策都是通过一个选出的或指定的管理委员会一致投票做出的。”美国财务会计准则委员会(FASB)在财务会计概念公告第四辑《非营利组织编制财务报告的目的》中指出:“识别非营利组织(包括政府机构)的主要特征有:(1)绝大部分资财来自资财提供者,它们并不期望按照其所供资财的比例收回资财或获得经济利益;(2)业务营运的目的,主要不是为了获取一笔利润或利润的等同物而提供货品和劳务;(3)不存在可以出售、转让、赎买,或一旦机构清算,可以分享一份剩余资财的明确的所有者权益。”
二、政府与非营利组织内部控制制度建设的必要性
营利性企业建设内部控制制度是源于审计人员、企业管理者、企业投资者和监管者的需要,是内部强化管理和外部强化监管的必然结果。政府与非营利组织的运行环境与营利性企业组织相比,既存在许多相似性,也存在很多差异性。正是这些差异性决定了政府与非营利组织比营利性企业更具有建设内部控制的必要性。
(一)组织目标决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
政府与非营利组织的目标是在其财力允许的范围内向公民提供尽可能多的产品或服务。政府与非营利组织每年尽可能多地去筹集可用资源的目的,是为了能够向其公民提供更多更好的产品或服务,而不是为了增加组织自身的财富。政府与非营利组织财务管理的重点是资源的取得和使用过程,而不是净利润或每股收益这样的事后目标。因此,政府与非营利性组织只有通过建立和执行完善的内部控制制度,才能实现对其运行的过程控制,才能及时有效地防止其组织目标的偏离,最大程度地实现其组织目标。
(二)资源来源决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
营利性企业资源提供者——企业投资者为了实现资源保值和增值的目标,必然要求企业管理者建立健全企业的内部控制制度,以提高经营效率和效果,防止舞弊和欺诈行为。政府与非营利组织的税收收入、收费收入和捐赠收入分别来源于纳税人、缴纳人和捐赠者。纳税人、缴纳人和捐赠者经常怀疑政府与非营利组织滥用职权,贪污和浪费这些财务资源,未能有效地利用这些资源,为公民提供更多更好的公共产品和服务。原因之一就是政府与非营利组织缺少健全有效的内部控制制度,无法对这些财务资源的取得和使用过程进行有效的监督和控制。
(三)运行方式决定
了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
政府与非营利组织向消费者提供的许多产品或服务具有垄断性,许多消费者在获取政府与非营利组织提供的产品或服务时,不需要付费或只需要象征性地付一部分费用。这些消费者无法用“货币选票”来表示他们对政府与非营利组织提供的产品或服务的满意程度,因此,政府与非营利组织不会自动建立健全内部控制制度,来防止对资源的浪费和滥用。为了确保政府与非营利组织能够合理规范地分配和使用有限的资源,避免不经济和无效率的运营活动无限制地继续下去,需要建立健全内部控制制度,从而有效监控其提供的每一个产品与服务的每一个环节。政府与非营利性组织比营利性组织更加迫切需要建设其内部控制制度。
(四)诚信责任决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
当市场经济对人们的道德、价值观念带来巨大冲击的时候,社会要通过政府与非营利组织的诚信精神来弥补市场经济的不足,这样社会才能稳定发展,良性运行。政府与非营利组织在建设社会主义和谐社会中,肩负塑造诚信精神的主要责任。一旦政府与非营利组织的公共责任和道德缺失,不仅会影响政府与非营利组织功能的正常发挥,相反还会加剧人们道德的沦丧。当前我国的政府与非营利组织发生了个别诚信危机事件,诚实信誉受到了挑战,政府与非营利组织需要恢复和重塑其诚实守信的良好形象。如果政府与非营利组织能够建立起完善的内部控制制度,对所提供的公共产品和服务进行有效的监督,将可以重塑政府与非营利组织的诚信精神。
三、政府与非营利组织内部控制制度建设中存在的问题
(一)对内部控制制度的认识缺乏深度,对建立内部控制制度不够重视
一些政府与非营利组织领导人的内部控制意识淡薄,往往重事业的发展,轻内部的管理,缺乏对内部控制知识的基本了解,认为内部控制是财务部门的事,个别领导甚至认为加强内部控制,会对自己权力的行使造成阻碍。一些政府与非营利组织尚未建立内部控制制度;有的即使建立了内部控制制度,或有关内容不够合理,或只强调灵活性,或不从本单位实际情况出发生搬硬套;有些单位用一般财经制度代替内部控制,有些单位则直接以工作经验代替内控制度。
(二)已建立的一些内部控制制度不够严密,甚至是流于形式
建立内部控制制度的目的之一就是要堵塞漏洞,但一些政府与非营利组织的内部控制制度残缺不全,不够全面,存在一些授权和监控的漏洞;一些政府与非营利组织虽然建立了较为完善的内部控制制度,但“有章不循,有律不依”,内部控制制度成为应付检查的条文,未能发挥其有效作用;一些政府与非营利组织建立了很多的内部控制制度,但往往缺乏系统性,需要进行系统的整合。
(三)内部控制制度执行过程比较困难,执行效果比较差
内部控制制度执行效果差主要表现为授权审批不按制度执行,岗位分工不合理和预算执行弹性太大等。有些组织事项的决定权、审批权、执行权集于一身,重大事项决策的执行程序有一定随意性;有些组织资产处理、资金调度和其他重要事项的决策与执行缺乏相互制约和相互监督机制;有些组织部门预算在实际执行中对单位约束力度不够,或不按预算执行。有些组织领导凌驾于内部控制制度之上,自身不注意遵守内控制度,使用例外原则,致使内控制度的执行效果下降。有些组织执行人员素质不高,执行力度有限,造成内部控制失控。 (四)缺乏有效的内部控制监督体系,内部控制实施效果反馈不及时
一方面,外部监督机制弱化,监督范围不全面。财政部门重预算分配,轻资金使用的监督,忽视了预算单位的财务管理;审计部门只重视会计核算资料真实性合法性的审计,对查出问题的处罚,往往就事不就人,执法的刚性被扭曲。对于被审计单位是否建立有效的内控以及内控是否得到有效执行都较少进行实质性检查。另一方面,内部监督机制失效,很多政府与非营利组织内部审计机构形同虚设,能起到对会计工作和经济活动进行监督作用的较少。由于内审机构和人员均是单位领导委任,其隶属关系、经济利益均受到单位领导人的制约,内审人员的监督行为必然受到约束。
四、加强政府与非营利组织内部控制制度建设的若干措施
(一)增强对内部控制制度的认识,强化领导人的内部控制责任
按照《会计法》的规定,单位负责人应该对内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。在内部控制制度建设中,要明确领导人应负的责任,只有这样,才能使组织由上而下共同执行内部控制要求,从而推动内部控制的健康发展。还可以在领导层中推行责任制,将责任风险直接与决策层挂钩,即按领导分工予以纵横监控,规定职责,相应授权,从而实现各尽其职、相互协调、相互制约的控制目的。要真正确立起政府与非营利组织领导人对内部控制制度建设的第一责任主体意识,必须强化主要领导及一些相关领导在内部控制方面的培训学习。财政部门应当分期分批和分类型地对政府与非营利组织的主要领导及相关领导举办相关的研讨班,使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上,提高对内部控制制度建设重要性的认识。
(二)健全内
部控制体系,规范组织内部行为
参照《企业内部控制基本规范》,一个有效的内部控制制度应该包括5个方面:(1)内部环境,组织的核心是人和他们所处的环境,环境是组织发展的基础和引擎。(2)风险评估,组织必须确立识别、分析和管理风险的机制以了解并应对其面临的风险。(3)控制措施,组织必须建立和执行控制政策和程序,以确保减少风险的措施得以执行。(4)信息与沟通,围绕在控制活动周围的是信息和沟通系统,它可以帮助组织员工获得及交换与运作、管理和控制组织有关的信息。(5)监督检查,整个控制过程必须得到必要的监控和修订,内控系统才能对环境的变化自动反应。政府与非营利组织可以参照这个框架建立一个结构完整的内部控制制度,并注意随着新业务的不断发生,及时制定相应新的制度,经济业务在运行过程中发现漏洞要及时修改、补充、完善,不适应的制度要及时废止,使内控制度覆盖各个角落和环节,不留漏洞,形成一个相对独立和完整、科学的控制系统。
(三)强化关键内部控制程序,提高内部控制执行效果
首先,要有明确的授权批准程序,在授权批准控制时,一定要明确授权批准的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序。同时要把授权批准权限的分解和审批额度的分配与核算管理制度的建立、财务公开制度的建立紧密地结合在一起,以防止滥用职权审批情况的出现。其次,要有科学的职务分工和岗位分离,通常情况下,任何业务都可以划分为5个步骤,即授权、主办、批准、执行和记录,其中任意两个步骤都是不相容的职务。设置岗位时,做到按事设岗、按岗设人,做到职责明确,相互牵制。最后,应该执行严格的预算控制制度,在预算编制环节,努力做到零基预算和细化预算,应当结合当年财力状况,核定具体支出额度,明确各项支出的方向和用途。在预算执行环节,应进一步强化预算的刚性约束,防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。
(四)内部审计和外部监督相结合,建立完善的内部控制监督机制
政府与非营利组织要健全内部审计部门,强化内审部门的监督职能,提高内审部门人员的素质,内部审计部门的职能不仅仅是对财务资源进行监督和检查,还应该监督内部控制各项政策和程序的执行情况,了解执行中存在的问题,并及时进行反馈完善。国家财政部门是内部控制工作的主管部门,国家审计部门是高层次的政府监督体系,在健全完善政府与非营利组织内部控制体系的过程中,各级财政和审计部门应当成立相应的组织机构,加强对政府与非营利组织内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持。
(五)参照企业内部控制规范,制定政府与非营利组织内部控制规范
政府与非营利组织内部控制制度的建立与实施效果,需要有一套科学合理的规范体系来支持和保证。财政部2008年颁布的《企业内部控制基本规范》适用于营利性企业,2001年颁布的《内部会计控制规范》虽明确指出其适用范围包括政府与非营利组织,但实际上仍然是针对企业制定的。由于没有考虑政府与非营利组织的特点,也没有体现政府与非营利组织资金和经费管理体制上的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等,实际上对政府与非营利组织的适用性是比较差的。鉴于政府与非营利组织内部控制规范体系不健全、不完善的状况,财政部门应当组织有关专家学者,尽早研究制定体现政府与非营利组织特点的《政府与非营利组织内部控制规范》,促进政府与非营利组织建立健全内部控制,并不定期地进行监督检查。
主要参考文献：
[1] [美] 厄尔•R•威尔逊,苏珊•C•卡特鲁斯,等.政府与非营利组织会计[M]. 第12版. 北京:中国人民大学出版社,2005.
[2] 张砚,杨雄胜.内部控制理论研究的回顾与展望[J]. 审计研究,2007(1).
[3] 刘秋平.我国非营利组织内部控制制度探析[J]. 产业与科技论坛,2006(5).
[4] 财政部企业内部控制标准委员会.企业内部控制基本规范[S]. 2008.
论文摘要：政府与非营利组织的组织目标、资源来源、运行方式和诚信责任决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性。政府与非营利性组织应该增强对内部控制制度的认识,强化领导人的内部控制责任;健全内部控制体系,规范组织内部行为;强化关键内部控制程序,提高内部控制执行效果;内部审计和外部监督相结合,建立完善的内部控制监督机制;参照企业内部控制规范,制定政府与非营利组织内部控制规范。
2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》,要求上市公司于2009年7月1日起施行,并鼓励非上市的其他大中型企业执行。对于我国的政府与非营利组织来说,目前尚缺乏适用的内部控制规范,是否政府与非营利组织内部控制制度的建设就没有营利性企业那么重要和紧迫呢?本文将就我国政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性,以及在建设中存在的问题进行探讨,以期引起人们对政府与非营利组织建设内部控制制度的重视。
一、政府与非营利组织的特征
政府与非营利组织的类型有很多种类。其中,政府组织是行使国家权力的机构,是立法、司法、行政等机关的总称,包括中央、省、市、县、乡等各级政府机构。非营利组织指的是不以营利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织。非营利组织由于各国国情不同,它所包括的组织类型在各国所指也有所不同。在美国,非营利组织包括文化与休闲、教育与研究、卫生、社会服务、环境、发展与住房、法律、民权推促与政治、慈善中介与志愿行为鼓动、国际性活动、宗教活动和组织、商会、专业协会和工会等12类组织。在我国,通常所说的非营利组织主要是指在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位,也称为民间非营利组织或私立非营利组织。我国的事业单位和人民团体由各级政府批准设立,由国务院及各级编制委员会办公室审查登记,其机构设置、人员编制和经费来源均主要由政府决定和财政供给,在现实生活中属于依赖于国家拨款的准政府组织。但是,从广义上和发展趋势来看,这两类组织也可以看作是非营利组织,可称之为国有非营利组织或公立非营利组织。
政府与非营利组织在诸多方面体现出与营利性企业不同的特征。美国学者弗里曼和肖尔得斯(Freeman,Shoulders)认为:“政府及非营利组织在以下几个方面与其他组织不同:(1)获利不是它们建立或运作的动机;(2)它们通常由其委托人集体所有,其所有权不是由个人拥有可出售或交换的权益份额认定;(3)它们的财务资源提供者未必能对他们所提供的货物或劳务获得直接或部分回报;(4)通常,它们的政策决策和一些运营决策都是通过一个选出的或指定的管理委员会一致投票做出的。”美国财务会计准则委员会(FASB)在财务会计概念公告第四辑《非营利组织编制财务报告的目的》中指出:“识别非营利组织(包括政府机构)的主要特征有:(1)绝大部分资财来自资财提供者,它们并不期望按照其所供资财的比例收回资财或获得经济利益;(2)业务营运的目的,主要不是为了获取一笔利润或利润的等同物而提供货品和劳务;(3)不存在可以出售、转让、赎买,或一旦机构清算,可以分享一份剩余资财的明确的所有者权益。”
二、政府与非营利组织内部控制制度建设的必要性
营利性企业建设内部控制制度是源于审计人员、企业管理者、企业投资者和监管者的需要,是内部强化管理和外部强化监管的必然结果。政府与非营利组织的运行环境与营利性企业组织相比,既存在许多相似性,也存在很多差异性。正是这些差异性决定了政府与非营利组织比营利性企业更具有建设内部控制的必要性。
(一)组织目标决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
政府与非营利组织的目标是在其财力允许的范围内向公民提供尽可能多的产品或服务。政府与非营利组织每年尽可能多地去筹集可用资源的目的,是为了能够向其公民提供更多更好的产品或服务,而不是为了增加组织自身的财富。政府与非营利组织财务管理的重点是资源的取得和使用过程,而不是净利润或每股收益这样的事后目标。因此,政府与非营利性组织只有通过建立和执行完善的内部控制制度,才能实现对其运行的过程控制,才能及时有效地防止其组织目标的偏离,最大程度地实现其组织目标。
(二)资源来源决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
营利性企业资源提供者——企业投资者为了实现资源保值和增值的目标,必然要求企业管理者建立健全企业的内部控制制度,以提高经营效率和效果,防止舞弊和欺诈行为。政府与非营利组织的税收收入、收费收入和捐赠收入分别来源于纳税人、缴纳人和捐赠者。纳税人、缴纳人和捐赠者经常怀疑政府与非营利组织滥用职权,贪污和浪费这些财务资源,未能有效地利用这些资源,为公民提供更多更好的公共产品和服务。原因之一就是政府与非营利组织缺少健全有效的内部控制制度,无法对这些财务资源的取得和使用过程进行有效的监督和控制。
(三)运行方式决定
了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
政府与非营利组织向消费者提供的许多产品或服务具有垄断性,许多消费者在获取政府与非营利组织提供的产品或服务时,不需要付费或只需要象征性地付一部分费用。这些消费者无法用“货币选票”来表示他们对政府与非营利组织提供的产品或服务的满意程度,因此,政府与非营利组织不会自动建立健全内部控制制度,来防止对资源的浪费和滥用。为了确保政府与非营利组织能够合理规范地分配和使用有限的资源,避免不经济和无效率的运营活动无限制地继续下去,需要建立健全内部控制制度,从而有效监控其提供的每一个产品与服务的每一个环节。政府与非营利性组织比营利性组织更加迫切需要建设其内部控制制度。
(四)诚信责任决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性
当市场经济对人们的道德、价值观念带来巨大冲击的时候,社会要通过政府与非营利组织的诚信精神来弥补市场经济的不足,这样社会才能稳定发展,良性运行。政府与非营利组织在建设社会主义和谐社会中,肩负塑造诚信精神的主要责任。一旦政府与非营利组织的公共责任和道德缺失,不仅会影响政府与非营利组织功能的正常发挥,相反还会加剧人们道德的沦丧。当前我国的政府与非营利组织发生了个别诚信危机事件,诚实信誉受到了挑战,政府与非营利组织需要恢复和重塑其诚实守信的良好形象。如果政府与非营利组织能够建立起完善的内部控制制度,对所提供的公共产品和服务进行有效的监督,将可以重塑政府与非营利组织的诚信精神。
三、政府与非营利组织内部控制制度建设中存在的问题
(一)对内部控制制度的认识缺乏深度,对建立内部控制制度不够重视
一些政府与非营利组织领导人的内部控制意识淡薄,往往重事业的发展,轻内部的管理,缺乏对内部控制知识的基本了解,认为内部控制是财务部门的事,个别领导甚至认为加强内部控制,会对自己权力的行使造成阻碍。一些政府与非营利组织尚未建立内部控制制度;有的即使建立了内部控制制度,或有关内容不够合理,或只强调灵活性,或不从本单位实际情况出发生搬硬套;有些单位用一般财经制度代替内部控制,有些单位则直接以工作经验代替内控制度。
(二)已建立的一些内部控制制度不够严密,甚至是流于形式
建立内部控制制度的目的之一就是要堵塞漏洞,但一些政府与非营利组织的内部控制制度残缺不全,不够全面,存在一些授权和监控的漏洞;一些政府与非营利组织虽然建立了较为完善的内部控制制度,但“有章不循,有律不依”,内部控制制度成为应付检查的条文,未能发挥其有效作用;一些政府与非营利组织建立了很多的内部控制制度,但往往缺乏系统性,需要进行系统的整合。
(三)内部控制制度执行过程比较困难,执行效果比较差
内部控制制度执行效果差主要表现为授权审批不按制度执行,岗位分工不合理和预算执行弹性太大等。有些组织事项的决定权、审批权、执行权集于一身,重大事项决策的执行程序有一定随意性;有些组织资产处理、资金调度和其他重要事项的决策与执行缺乏相互制约和相互监督机制;有些组织部门预算在实际执行中对单位约束力度不够,或不按预算执行。有些组织领导凌驾于内部控制制度之上,自身不注意遵守内控制度,使用例外原则,致使内控制度的执行效果下降。有些组织执行人员素质不高,执行力度有限,造成内部控制失控。 (四)缺乏有效的内部控制监督体系,内部控制实施效果反馈不及时
一方面,外部监督机制弱化,监督范围不全面。财政部门重预算分配,轻资金使用的监督,忽视了预算单位的财务管理;审计部门只重视会计核算资料真实性合法性的审计,对查出问题的处罚,往往就事不就人,执法的刚性被扭曲。对于被审计单位是否建立有效的内控以及内控是否得到有效执行都较少进行实质性检查。另一方面,内部监督机制失效,很多政府与非营利组织内部审计机构形同虚设,能起到对会计工作和经济活动进行监督作用的较少。由于内审机构和人员均是单位领导委任,其隶属关系、经济利益均受到单位领导人的制约,内审人员的监督行为必然受到约束。
四、加强政府与非营利组织内部控制制度建设的若干措施
(一)增强对内部控制制度的认识,强化领导人的内部控制责任
按照《会计法》的规定,单位负责人应该对内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。在内部控制制度建设中,要明确领导人应负的责任,只有这样,才能使组织由上而下共同执行内部控制要求,从而推动内部控制的健康发展。还可以在领导层中推行责任制,将责任风险直接与决策层挂钩,即按领导分工予以纵横监控,规定职责,相应授权,从而实现各尽其职、相互协调、相互制约的控制目的。要真正确立起政府与非营利组织领导人对内部控制制度建设的第一责任主体意识,必须强化主要领导及一些相关领导在内部控制方面的培训学习。财政部门应当分期分批和分类型地对政府与非营利组织的主要领导及相关领导举办相关的研讨班,使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上,提高对内部控制制度建设重要性的认识。
(二)健全内
部控制体系,规范组织内部行为
参照《企业内部控制基本规范》,一个有效的内部控制制度应该包括5个方面:(1)内部环境,组织的核心是人和他们所处的环境,环境是组织发展的基础和引擎。(2)风险评估,组织必须确立识别、分析和管理风险的机制以了解并应对其面临的风险。(3)控制措施,组织必须建立和执行控制政策和程序,以确保减少风险的措施得以执行。(4)信息与沟通,围绕在控制活动周围的是信息和沟通系统,它可以帮助组织员工获得及交换与运作、管理和控制组织有关的信息。(5)监督检查,整个控制过程必须得到必要的监控和修订,内控系统才能对环境的变化自动反应。政府与非营利组织可以参照这个框架建立一个结构完整的内部控制制度,并注意随着新业务的不断发生,及时制定相应新的制度,经济业务在运行过程中发现漏洞要及时修改、补充、完善,不适应的制度要及时废止,使内控制度覆盖各个角落和环节,不留漏洞,形成一个相对独立和完整、科学的控制系统。
(三)强化关键内部控制程序,提高内部控制执行效果
首先,要有明确的授权批准程序,在授权批准控制时,一定要明确授权批准的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序。同时要把授权批准权限的分解和审批额度的分配与核算管理制度的建立、财务公开制度的建立紧密地结合在一起,以防止滥用职权审批情况的出现。其次,要有科学的职务分工和岗位分离,通常情况下,任何业务都可以划分为5个步骤,即授权、主办、批准、执行和记录,其中任意两个步骤都是不相容的职务。设置岗位时,做到按事设岗、按岗设人,做到职责明确,相互牵制。最后,应该执行严格的预算控制制度,在预算编制环节,努力做到零基预算和细化预算,应当结合当年财力状况,核定具体支出额度,明确各项支出的方向和用途。在预算执行环节,应进一步强化预算的刚性约束,防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。
(四)内部审计和外部监督相结合,建立完善的内部控制监督机制
政府与非营利组织要健全内部审计部门,强化内审部门的监督职能,提高内审部门人员的素质,内部审计部门的职能不仅仅是对财务资源进行监督和检查,还应该监督内部控制各项政策和程序的执行情况,了解执行中存在的问题,并及时进行反馈完善。国家财政部门是内部控制工作的主管部门,国家审计部门是高层次的政府监督体系,在健全完善政府与非营利组织内部控制体系的过程中,各级财政和审计部门应当成立相应的组织机构,加强对政府与非营利组织内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持。
(五)参照企业内部控制规范,制定政府与非营利组织内部控制规范
政府与非营利组织内部控制制度的建立与实施效果,需要有一套科学合理的规范体系来支持和保证。财政部2008年颁布的《企业内部控制基本规范》适用于营利性企业,2001年颁布的《内部会计控制规范》虽明确指出其适用范围包括政府与非营利组织,但实际上仍然是针对企业制定的。由于没有考虑政府与非营利组织的特点,也没有体现政府与非营利组织资金和经费管理体制上的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等,实际上对政府与非营利组织的适用性是比较差的。鉴于政府与非营利组织内部控制规范体系不健全、不完善的状况,财政部门应当组织有关专家学者,尽早研究制定体现政府与非营利组织特点的《政府与非营利组织内部控制规范》,促进政府与非营利组织建立健全内部控制,并不定期地进行监督检查。
主要参考文献：
[1] [美] 厄尔•R•威尔逊,苏珊•C•卡特鲁斯,等.政府与非营利组织会计[M]. 第12版. 北京:中国人民大学出版社,2005.
[2] 张砚,杨雄胜.内部控制理论研究的回顾与展望[J]. 审计研究,2007(1).
[3] 刘秋平.我国非营利组织内部控制制度探析[J]. 产业与科技论坛,2006(5).
[4] 财政部企业内部控制标准委员会.企业内部控制基本规范[S]. 2008.
