试论农村社会组织管理体制探析
论文摘要：以社会结构变化为线索，以新中国成立和改革开放为标志，将我国农村社会组织的发展划分为传统社会中的农村社会组织管理模式、建国后农村社会组织空白和改革开放以来的农村社会组织管理模式3类。分析了农村社会组织管理的现状：一是农村社会组织与正式组织之间的“退一进”替补机制缺乏；二是农村社会组织管理中的严格管制主义的束缚；三是农村社会组织自身弊端的制约。为了解决农村社会管理存在的问题，使其健康有序的发展，提出了完善农村社会组织管理体制的对策：一是加强党组织的领导；二是强化政府为主的管理；三是完善社会监督和社会组织自律相结合的机制。
论文关键词：农村；社会组织；管理体制；社会监督
社会资源在国家、精英和民众之间(不同时期国家、精英和民众有不同的表现形式)的不同配置，就会形成不同的社会力量结构；不同的社会力量间的互动，就会形成不同的社会组织模式和社会组织演进机制…。“国家一精英一民众”作为社会结构的分析框架，展现了农村社会组织发展的历史，也印证了国家在社会组织变迁中的角色。党的十七届三中全会提出：“必须坚持一切从实际出发，坚持党在农村的基本政策，加强农村基层组织和基层政权建设，完善党管农村工作体制机制和方式方法，保持党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，形成推进农村改革发展强大合力”。会议第一次将农村社会组织予以明确的定性，并确认其基本价值在于提升社会自治水平。笔者试图分析我国农村社会组织管理的历史及现状，研究当前我国农村社会组织的管理体制。
1农村社会组织管理的历史变迁
农村社会组织的建设总是与农村社会结构的变化联系起来的，以社会结构变化为线索，以新中国成立和改革开放为标志，可以把我国社会组织的发展分为3个阶段，不同发展阶段，对农村社会组织的管理也各具特色。
1．1传统社会中的农村社会组织管理模式 在传统国家，一方面，权力分散于不同经济、社会和文化单位；另一方面，有限的国家权力并不能有效地渗透于社会，产生相应的权力效应。传统中国是由官僚中国和乡土中国共同构成的，由此形成2个极端：一极是政治权力高度集中于中央，形成中央的绝对统治；一极是实际统治社会的权力高度分散于各个村落共同体，由此形成上下分立、国家统治与乡村社会分治的治理体系。在广袤的乡村，分散的小农经济所支撑的是一个个家族，分散在不同的村落，以此为单位进行着自己自足的生产方式。小农经济的生产方式除非少数的水利工程建设、共同的先祖祭祀仪式外一般不需要大范围的合作。农业生产的积累也无法为国家提供足够的财力来维持规模庞大的国家组织以及常备军，于是，国家权力在乡村的渗透极其有限。为了维持乡村社会的稳定以及保证国家对乡村资源的汲取，国家必须一面借助乡村社会的宗族、乡绅、民间能人的力量，另一面有意扶持不同势力，造成乡间社会权力的均衡，于是，不同的社会组织在乡村社会同时存在。
在乡村社会里，得到国家承认的或默许的各种社会组织主要有家族(族长、家长)组织，主要负责一个家族内部的事务，如婚姻、继承、财产分割等，家族(族长、家长)的权力是得到国家法律明确认可，一些族长还可以得到跨家族的权力，维持整个跨家族聚居的村落秩序。乡绅组织是指乡村里一些有名望的人士，他们掌握着相当的农村社会文化、经济资源，从而形成了特定的阶层，往往也成为国家和民众之间的中介，在乡村社会发挥极其重要的组织和领导作用，许多跨家族、跨地域的水利工程、祭祀活动都是由这些乡绅来组织和领导的。之外的乡村精英在乡村社会活动的主要领域是一些庙会、赛会、娱乐等社会组织，这些活动的组织和领导者由于缺乏足够的经济资源，活动经费主要依靠摊派获取。由于这些组织一定程度上能够分享乡绅、家族的权力得到国家的默许而存在。在传统社会里，由于国家自身对资源的控制力限制，于是对于社会组织的管理采取放任的模式，国家、乡绅、民众在乡村社会处于一种势力均衡的状态，只要农村社会组织的活动不至于影响到国家的权威，国家就默许其存在。
1．2建国后的农村社会组织的空白 共产党在长期的革命斗争中，把村庄作为动员和组织农民起来争取民主权利的主战场。传统社会的农村社会组织彻底退出乡村权力舞台，则是中国共产党掌权以后的事情，非法的组织被取缔和镇压，合法和半合法的组织的功能被带有政权性质的各种民众团体所取代，不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演和类似的活动替代了，祭神活动则在破除迷信中自然消亡，在农民心目中神的位置也逐渐被其他的东西取代了。民间社会的消亡，意味着民间自组织能力的消退，当然也意味着国家政权将把每一个农民都管起来。
建国后的土地改革，强化了国家对农民的控制，一方面表现在国家通过土地改革，废除了长期在农村基层发挥社区管理和服务作用的族权、绅士以及学田、庙产；另一方面，则建立了自上而下的农会并在村一级农会中发展党员，以国家权力的强制推动，使得中国共产党的组织在全国农村得到广泛发展。为了配合合作化运动，共产党的组织开始大规模向农村社会延伸，1954年5月，中共中央农村工作部和中央作的《关于第二次全国农村工作会议的报告》指出，新区约有相当一部分乡村没有中共党员的支部，这种乡以及党员过少的乡，均应在社会主义改造运动中积极发展党员，建立支部。通过土地改革一互助组一初级社一高级社一人民公社的运动，最终建立了“政社合一”“党政合一”的人民公社体制，形成了人民公社一生产大队一生产小队的3级科层社会管理体制。在这一历史变迁中，共产党的基层组织始终处于组织领导者的地位。在人民公社体制中，党组织、政权组织、经济组织高度重合，党书记全面负责并处于领导核心地位，公社和大队管委会处于虚置状态。在文化大革命时期，整个社会处于政治化范围中，对党的忠诚是日常行为的评判标准，党的意志全面渗透到乡村社会，确立了支部书记在村级权力结构中的绝对权威。
总体性社会资源的国家集中、组织统制和抑制分化的特点，使农村社会组织失去了存在的空间；作为一个阶层的乡村精英在建国前后被彻底地消灭，改造成一个自食其力的劳动者，乡村社会组织也失去了其生成的领导基础；农村社会成员达到高度的一致性，社会成员无法分化成不同的阶层，代表不同阶层利益需要的组织也就失去组织基础。农民失去了生产经营自主权，也失去了协调农村社会关系与组织农村各种活动及组织农民表达意愿的权利。农村中的一切政治、经济与文化活动均由“官僚组织”来安排，农民们完全失去了“自我”。生产大队、生产小队这些政权组织的附属单位外，任何农村社会曾经存在的社会组织都失去了合法性基础。
1．3改革开放以来的农村社会组织管理模式 随着人民公社体制的解散和家庭联产承包经营体制的确立，农民获得了对土地的占有和经营权以及对自身劳动力的支配权，原先高度集体化的乡村社会资源管理模式被分散到以户为代表的村民手中，于是，循着利益分化一群体分化一组织分化的轨迹，以利益为中心，代表不同利益阶层的组织形式进入了乡村社会。
改革开放以来，农村社会组织的生成是在一系列因素促进下形成的。第一是改革开放后实行市场经济，有限政府原则主导下的社会管理模式，为农村社会组织的生成提供了权力空间。第二是村民的集体行动的理性选择，由于国家集中资源优先发展城市的战略，农村一时成为真空状态，为了生产农村社会的公共产品、维护农村社会公共秩序、参与市场竞争、提供精神文化活动，一些村民理性地选择了互惠组织行为。第三是地方精英的主导作用，改革开放后形成了不同的利益群体，农村社会呈“群山格局”：处于顶层的社会精英形成了村庄的主导派系；处于下层的村民采取若即若离、聚散不定的状态；处于中间层的村民因派系竞争影响而弱化。于是，代表不同阶层利益需求的组织纷纷诞生，为乡村社会治理注入了不同力量，加剧了乡村治理的复杂性。为了保证国家对农村资源的汲取以及维系农村社会秩序，国家对农村社会组织采取了法制化规范化下的严格控制模式。国务院早在1984年下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》，随后的《社会团体登记管理条例》及其配套的法律法规政策，无不表现出强烈的控制型管理取向。
2农村社会组织管理的现状
加强农村社会组织是维护政治和社会稳定的需要，也是保证农村社会组织自身健康发展的需要。在国家对农村社会组织采取了法制化规范化下的严格控制的政策，严重地制约了社会组织的发展。当前我国农村社会组织存在的问题主要表现在以下3个方面。
2．1农村社会组织与正式组织之间的“退一进”替补机制缺乏 中国农村社会管理模式的创新集中到一点就是解决农村社会组织结构的“进”与“退”“减”与“增”的问题。原有的庞大的乡镇机构要“减”和“退”，而符合市场和社会发展需要的服务性组织要“增”和“进”，并做到社会组织结构“进”与“退”的衔接，构建一种不同组织序的竞争与合作的新型治理模式，充分发挥社会自主活力与国家统筹协作的两大优势，这2方面任何一方缺失的制度和组织，都不可能是完善的制度和组织。从生产和交往中发展起来的社会组织还只是一种自生自发的力量，它只能在社会发育相对成熟、国家对社会管理方式的转化时期才得以发生并发展。改革开放以后，我国对农村社会管理模式处于从严格管制模式转向服务模式，国家权力以有限原则来运行，国家权力的“退”为社会组织的“进”提供了空间。但长期以来形成的国家权力“强”、社会权力“弱”的格局改变不是朝夕之事。受严格管制模式思维的影响，国家权力并未达到实质性的“退”与“减”，相反，对农村社会的管制却是“进”和“增”，原本设计为村民自治的组织一村民委员会也在基层政府的严格掌控之下，其他社会性组织被局限在有限的空间，难以施展社会组织的公共服务职能。
2．2农村社会组织管理中的严格管制主义的束缚 在法制化规范化的要求下，我国制定了许多针对民间组织管理的法律、法规和政策，包括农村社会在内的各种社会组织处在国家法律的过度控制之下，严重约束了其自主发展的空间。具体表现在：第一，双重管理制度。根据我国法律要求，民间组织进行登记前，必须得到主管部门的批准，然后由登记机关进行管理。实践中主管部门严格控制社会组织的发展，登记机关却又疏于管理。结果我国社会组织数量严重不足，运行失犯。严格的登记制度，尤其是社会组织成立的资金条件的约束，使大量农村社会组织无法实现登记，以合法身份开展活动。第二，非竞争性原则和跨地区限制。民间组织登记条例要求同一行政区域内不得设置业务范围相同或相似的民间组织，以避免竞争；同时要求民间组织不得设立异地分支机构。这些规定固然方便了主管部门和登记部门对社会组织的管理，但也使社会组织失去自我发展的空间。第三，严格的日常管理制度。法律要求民间组织必须进行重大活动请示报告和年检，由于何谓“重大”定性困难，结果造成所有活动都必须请示获得批准。对于一些农村社会组织来说，受各种因素的影响，这些日常的管理活动制约了其正常工作的开展。从我国民间组织的现行管理制度来看，一方面表现出强烈的限制和控制特征；另一方面激励和监管制度则严重缺失，从而使民间组织的发展壮大遭遇严重的体制性障碍。在这种管理模式下，许多农村社会组织无法实现其社会陛职能，只能是“两委”控制下的附属性组织，离真正的独立、自主的社会性组织距离遥远。
2．3农村社会组织自身弊端的制约 由于农村社会组织发展的环境以及村民自身的素质、财力等因素的制约，农村社会组织自身的弊端得以显现，加剧了农村社会组织自身的发展。这些弊端表现在：一是农村社会组织资源获取能力差，功能较为单一，无法获得足够的农民的认可与必要的财力支持，也就无法为村民提供更多的公共产品。如此恶性循环，加剧了农村社会组织自身弊端的扩大化。二是农村社会组织的组织结构单一，然而不少农村社会组织以“家族式”“夫妻店”等灵活多样非正式化形式存在，缺乏社会公众的参与更缺乏与其他组织之间的协作，难于有效动员更大范围内的资源。三是农村社会组织自立性差、凝聚力弱。许多社会组织，是应上级政府的号召而建立的，不是农村社会内生的组织，从其诞生之日起就意味着依赖政府的输血，而造就自立性差，这样的组织无法真正吸纳村民的意愿，保护村民的利益需求，因而缺乏凝聚力、号召力。
3完善农村社会组织管理体制的对策
为了使农村社会组织有更好的政治环境、更大的发展空间，为社会组织的发展创造良机，适应时代的发展对农村社会组织提出的更高要求，必须将农村社会组织纳入规范化管理，建立党组织领导下的政府管理、社会监督和社会组织自律相结合的农村社会组织管理格局。
3．1加强党组织的领导 “必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证”是党的文献确定的基本原则。强化党委统一领导、党政齐抓共管、相关部门组织协调、各负其责的农村工作领导体制和工作机制；加强村级党组织对农村社会组织的领导，加大农村社会组织党员覆盖率，充分发挥党员的先锋模范作用，确保农村社会组织正确的发展方向。党组织的领导必须贯穿在农村社会组织的成立及运转的全过程，既要认识到培育和发展农村社会组织的重要性，又要认识到加强对农村社会组织管理，尤其是加强农村社会组织中党建工作的重要性。只有这样做，党组织才能在农村社会组织中发挥战斗堡垒作用，共产党员才能发挥先锋模范作用。只有切实加强党对农村社会组织的领导，才能确保民间组织坚持正确的政治方向，确保党的路线、方针和政策在农村社会组织中得到贯彻落实，确保农村社会组织在政府有效地监督与管理下，按照本组织章程规定的宗旨开展活动，并得到健康发展。
3．2强化政府为主的管理 在对待农村社会组织的问题上，政府部门的基本职能定位为引导、扶持、规范、监督、维护、整合。引导就是要求政府制定适宜政策，引导农村社会的发展，如各种以社会服务数量、质量为依据的奖励、激励机制，科学合理地评估、考核机制，对不同类型的农村社会组织分类指导；要着力按市场化原则改革和发展行业协会商会，积极培育农村专业经济协会，加大扶持公益慈善类社会组织，鼓励社会力量兴办民办非企业单位，支持发展城乡社区社会组织，引导和规范科、教、文、卫、体等社会组织以及随着人民生活水平提高而逐渐涌现的新型组织。扶持就是对于各种农村社会组织首先要在资金上给予资助，只要符合登记条件的农村社会组织，政府都要给予一定的资助，也可以采用购买服务的方式，支持相应的农村社会组织开展工作，也可以派出工作人员一指导、培训农村社会组织开展工作。规范就是要求政府完善社会组织管理的法律体系，从登记一运行一监督等管理过程都有法可依，规范不等于严格控制，对于农村社会组织可以放宽登记的要求，只要符合人员、场地的条件，不必拘束于资金条件，就允许登记，让更多的农村社会组织具备合法身份。监督就是要求政府严格履行对农村社会组织的监管职能，作到严格执法，保障村民、社员(会员)的合法权益。维护就是要求政府为农村社会的生存创造一个良好的社会环境。整合就是要求政府整合农村各种类型的组织，促使其发生正面的社会效应。
3．3完善社会监督和社会组织自律相结合的机制 农村社会组织的健康发展除了社会环境的改善外，关键在于农村社会组织自身的发展，必须通过社会监督与自律相结合原则完善自身建设。首先，要建立以章程为核心的内部管理制度，完善农村社会组织的组织、人事、财务建设，促进农村社会组织自律机制的形成，做到自主、自律、自强，发挥更大的作用。其次，要建立社会监督体系，农村社会组织有义务主动将政策法规贯彻执行、接受捐赠、政府资助、会费等情况向社会公布，自觉接受社会监督。有关管理机构要运用现代化的手段，建立农村社会组织的发展指标体系、评估体系和监督管理系统。再次，加强农民参与权的保障、农民参与、合作意识的培养，社会监督和组织自律的交叉点在于村民自身素质建设上，核心内容就是农民民主权利意识的培养，农民参与、合作能力的提升上。
