试析中国政府环境信息公开制度
论文摘要：建立和完善政府环境信息公开制度是保障公民环境知情权、实现公民环境参与权和建设法治国家的重要举措。以立法的方式促进政府环境信息公开是多数国家在信息化、现代化过程中的必然选择。《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的实施必将推动我国政府环境信息公开法律制度的发展。与部分发达国家和地区有关环境信息公开的法律规定相比，我国政府环境信息公开法律制度还有待于完善。
论文关键词：政府环境信息公开；政府环境信息公开制度完善
一、政府环境信息的含义
政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府环境信息公开，是指公民、法人或其他组织通过一定的法定程序来申请政府行政机关公开其持有的环境信息，或者政府行政机关依据法定程序主动公开一定范围的环境信息。简单地说政府环境信息公开是指政作为环境信息的持有者，将其所掌握的并应予以公开的环境信息通过某种方式让社会公众知晓。政府环境信息公开是社会公众参与环境保护的前提，是社会公众环境知情权的重要保证。
二、我国政府环境信息公开的现状及存在的问题
（一）尚未确立公众的环境信息权为基本权利。《环境保护法》和其他环保法规都没有将其确立为一项全面的基本权利。《政府信息公开条例》中也没有直接规定公民的信息获取权。环境信息权的称谓，大多停留在政治口号和政策层面。因此，应当修订宪法、环境法律法规，从法律层面确认环境信息权的基本环境权性质，使之成为环境行政管理权、环境决策权、环境参与权的权利基础。
（二）没有明确政府环境信息公开的范围。哪些信息应该公开,那些信息不能公开，应该有一个明确的规定。政府环境信息公开应以公开为原则，不公开为例外。一般来说,除涉及国家秘密和商业秘密及个人隐私的信息外，其他的环境信息都应公开。但公众获得信息也会受到笼统和模糊的例外规定的抑制。因此，例外规定不仅要明确列举，而且要清晰的界定，包括适用的具体情形、条件等，避免政府以滥用公共利益之名来剥夺公众的知情权。有专家建议，有必要适当修改《保密法》来保证政府环境信息的公开的畅通。此外，环保部门应当建立健全政府环境信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。
（三）缺乏信息公开的程序保障。中国“重实体，轻程序”的现象仍然很普遍。一些法律只赋予公民一定的权利，而缺乏具体实施权利的程序保障。现在政府多采用主动公开的方式，公布的公布的多是一般的信息，而比较关键、具体的信息，由于没有申请政府公开信息的程序规定，公开的就很有限。我国的立法偏重于政府公布环境信息的程序，对于居民主动行使环境信息权的保障程序，仅原则性地规定了公民可提起行政复议或行政诉讼的，不具有可操作性。
（四）缺乏环境信息公开的监督和救济以及法律责任不严厉。环境信息权法律救济的手段不足，主要表现在公民得到很多环境信息的过程并非是行使权利的结果，而是享受政府行使环境管理权所形成的反射利益。也就是说，能够得到司法救济的环境信息权的范围过窄。另外，环境信息救济的渠道过窄，居民在环境信息权利被侵犯时，难以得到政府有关部门的帮助。基于此，有必要在司法中立的基础上，建立起环境公益诉讼或者环境公民诉讼制度。
政府仅仅公开环境信息是不够的，还应建立相应的监督机制和救济渠道，否则会使政府公开环境信息的行为带有随意性，也会使政府公开环境信息产生惰性。如果政府公开信息没有救济渠道，就会使公众获得政府环境信息的权利得不到保障，也就难以成为一项法律上可诉的权利。对政府部门违反环境信息公开的行为的制裁不严厉，难以发挥法律的预防、控制和制裁作用。因此，应该加大惩罚力度，严厉制裁拒绝提供数据和提供虚假数据的行为，使得政府更有力的监督企业环境行为，同时更有利于公众参与监督企业保护环境。
三、我国政府环境信息公开制度的完善
（一）用法律来保障环境信息公开制度。要用法律保障环境信息制度并加快确立公众的环境信息权为完整的基本权利。从法律层面确认环境信息权的基本环境权性质，使之成为环境行政管理权、环境决策权、环境参与权的权利基础。法律才是环境信息公开的制度基础，采取地方法规和规章的形式,其效力都只局限于某一地区或部门，无法对全国产生影响，而且效力低，拘束力弱。而法律的立法层级具有影响大、约束范围广、约束力强、效力高等特点。制度是社会的产物，又是社会的规范。任何社会都离不开制度，环境信息公开更离不开制度，特别是法律制度。自然生态环境的秉性决定了以其为基础建立的人类社会不可能自发形成环境信息公开制度，只有国家与政府主导，赋予公众环境信息权利，形成自下而上的公众参与的社会机制才能形成环境信息公开制度,这就决定了具有强制性、权威性、体现国家意志性的法律才是环境信息公开的制度基础和保障。
（二）政府信息公开的主体以及公开的范围要明确。在政府环境信息公开中，信息公开的主体是首要考虑的因素。毋庸置疑，公民、法人和其他组织是政府环境信息公开当然的权利主体，他们享有依照法定程序申请政府环保机关公开一定的环境信息，也有权利获得政府机关主动提供的免费环境信息。相对的，行政机关是信息公开中法定义务主体，在政府环境信息公开中，义务主体主要是环保机关。政府环境信息公开范围要明确。政府环境信息公开范围也是一个关键问题，是政府环境信息公开的核心内容，直接制约着公民、法人和其他组织能够获得的环境信息的程度。但政府信息的公开并不等于不需要对信息进行保护。政府环境信息公开制度的构建中，要清晰界定政府环境信息和国家秘密、政府机关的工作秘密、商业秘密和个人隐私的界限。
（三）要建立责任追究机制和权利救济机制。在建立政府信息公开体系的过程中，信息公开的法律责任与信息公开的主体、权限、程序、方式等其他方面同样缺一不可。没有法律责任，不追究渎职的政府信息公开义务主体，制度期望就会落空。依据责任的不同类型，结合政府环境信息公开行为的独特性，政府环境信息公开承担的法律责任可分为行政责任、国家赔偿责任和刑事责任。这些责任类型在当前传统法理上都存在很大的障碍，必须突破传统法理的束缚，对政府环境法律责任进行重构。明确了政府环境法律责任后，必须要有对政府信息公开行为进行法律的途径，公众的环境信息权才能更好的实现。按照通常的救济途径，政府环境信息公开的救济可分为行政复议和行政诉讼。如果政府机关再随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息，公众可以通过法定的渠道寻求救济。
（四）政府环境信息的监督和保障制度要完善。政府环境信息的监督和保障制度，是推动政府环境信息公开工作的深入开展的保证各项规定切实有效落实的坚强后盾。首先，环保部门应当确定本部门环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作；其次，环保部门应当建立健全政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府环境信息公开工作进行考核、评议。
作为一项新的环境管理制度——政府环境信息公开制度在国内外正处于试点和探索阶段。它对于提高政府部门环境决策质量，控制污染水平，改善环境问题起着一定的作用，将有着广阔的发展前景。我国为政府环境信息公开所制订的法规进一步规范环保部门环境信息公开工作，强化环境信息公开的责任，明确环境信息公开的范围，畅通环境信息公开的渠道，完善环境信息公开工作的监督和保障机制。但政府环境信息公开涉及的利益广泛，低位阶法规的力量是不够的。要保证这一制度的顺利实施，还必须对相关法律进行梳理，尽快制定《信息公开法》和修改《保密法》，并且在实践层面上加快相关体制的完善。
论文关键词：政府环境信息公开；政府环境信息公开制度完善
一、政府环境信息的含义
政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府环境信息公开，是指公民、法人或其他组织通过一定的法定程序来申请政府行政机关公开其持有的环境信息，或者政府行政机关依据法定程序主动公开一定范围的环境信息。简单地说政府环境信息公开是指政作为环境信息的持有者，将其所掌握的并应予以公开的环境信息通过某种方式让社会公众知晓。政府环境信息公开是社会公众参与环境保护的前提，是社会公众环境知情权的重要保证。
二、我国政府环境信息公开的现状及存在的问题
（一）尚未确立公众的环境信息权为基本权利。《环境保护法》和其他环保法规都没有将其确立为一项全面的基本权利。《政府信息公开条例》中也没有直接规定公民的信息获取权。环境信息权的称谓，大多停留在政治口号和政策层面。因此，应当修订宪法、环境法律法规，从法律层面确认环境信息权的基本环境权性质，使之成为环境行政管理权、环境决策权、环境参与权的权利基础。
（二）没有明确政府环境信息公开的范围。哪些信息应该公开,那些信息不能公开，应该有一个明确的规定。政府环境信息公开应以公开为原则，不公开为例外。一般来说,除涉及国家秘密和商业秘密及个人隐私的信息外，其他的环境信息都应公开。但公众获得信息也会受到笼统和模糊的例外规定的抑制。因此，例外规定不仅要明确列举，而且要清晰的界定，包括适用的具体情形、条件等，避免政府以滥用公共利益之名来剥夺公众的知情权。有专家建议，有必要适当修改《保密法》来保证政府环境信息的公开的畅通。此外，环保部门应当建立健全政府环境信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。
（三）缺乏信息公开的程序保障。中国“重实体，轻程序”的现象仍然很普遍。一些法律只赋予公民一定的权利，而缺乏具体实施权利的程序保障。现在政府多采用主动公开的方式，公布的公布的多是一般的信息，而比较关键、具体的信息，由于没有申请政府公开信息的程序规定，公开的就很有限。我国的立法偏重于政府公布环境信息的程序，对于居民主动行使环境信息权的保障程序，仅原则性地规定了公民可提起行政复议或行政诉讼的，不具有可操作性。
（四）缺乏环境信息公开的监督和救济以及法律责任不严厉。环境信息权法律救济的手段不足，主要表现在公民得到很多环境信息的过程并非是行使权利的结果，而是享受政府行使环境管理权所形成的反射利益。也就是说，能够得到司法救济的环境信息权的范围过窄。另外，环境信息救济的渠道过窄，居民在环境信息权利被侵犯时，难以得到政府有关部门的帮助。基于此，有必要在司法中立的基础上，建立起环境公益诉讼或者环境公民诉讼制度。
政府仅仅公开环境信息是不够的，还应建立相应的监督机制和救济渠道，否则会使政府公开环境信息的行为带有随意性，也会使政府公开环境信息产生惰性。如果政府公开信息没有救济渠道，就会使公众获得政府环境信息的权利得不到保障，也就难以成为一项法律上可诉的权利。对政府部门违反环境信息公开的行为的制裁不严厉，难以发挥法律的预防、控制和制裁作用。因此，应该加大惩罚力度，严厉制裁拒绝提供数据和提供虚假数据的行为，使得政府更有力的监督企业环境行为，同时更有利于公众参与监督企业保护环境。
三、我国政府环境信息公开制度的完善
（一）用法律来保障环境信息公开制度。要用法律保障环境信息制度并加快确立公众的环境信息权为完整的基本权利。从法律层面确认环境信息权的基本环境权性质，使之成为环境行政管理权、环境决策权、环境参与权的权利基础。法律才是环境信息公开的制度基础，采取地方法规和规章的形式,其效力都只局限于某一地区或部门，无法对全国产生影响，而且效力低，拘束力弱。而法律的立法层级具有影响大、约束范围广、约束力强、效力高等特点。制度是社会的产物，又是社会的规范。任何社会都离不开制度，环境信息公开更离不开制度，特别是法律制度。自然生态环境的秉性决定了以其为基础建立的人类社会不可能自发形成环境信息公开制度，只有国家与政府主导，赋予公众环境信息权利，形成自下而上的公众参与的社会机制才能形成环境信息公开制度,这就决定了具有强制性、权威性、体现国家意志性的法律才是环境信息公开的制度基础和保障。
（二）政府信息公开的主体以及公开的范围要明确。在政府环境信息公开中，信息公开的主体是首要考虑的因素。毋庸置疑，公民、法人和其他组织是政府环境信息公开当然的权利主体，他们享有依照法定程序申请政府环保机关公开一定的环境信息，也有权利获得政府机关主动提供的免费环境信息。相对的，行政机关是信息公开中法定义务主体，在政府环境信息公开中，义务主体主要是环保机关。政府环境信息公开范围要明确。政府环境信息公开范围也是一个关键问题，是政府环境信息公开的核心内容，直接制约着公民、法人和其他组织能够获得的环境信息的程度。但政府信息的公开并不等于不需要对信息进行保护。政府环境信息公开制度的构建中，要清晰界定政府环境信息和国家秘密、政府机关的工作秘密、商业秘密和个人隐私的界限。
（三）要建立责任追究机制和权利救济机制。在建立政府信息公开体系的过程中，信息公开的法律责任与信息公开的主体、权限、程序、方式等其他方面同样缺一不可。没有法律责任，不追究渎职的政府信息公开义务主体，制度期望就会落空。依据责任的不同类型，结合政府环境信息公开行为的独特性，政府环境信息公开承担的法律责任可分为行政责任、国家赔偿责任和刑事责任。这些责任类型在当前传统法理上都存在很大的障碍，必须突破传统法理的束缚，对政府环境法律责任进行重构。明确了政府环境法律责任后，必须要有对政府信息公开行为进行法律的途径，公众的环境信息权才能更好的实现。按照通常的救济途径，政府环境信息公开的救济可分为行政复议和行政诉讼。如果政府机关再随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息，公众可以通过法定的渠道寻求救济。
（四）政府环境信息的监督和保障制度要完善。政府环境信息的监督和保障制度，是推动政府环境信息公开工作的深入开展的保证各项规定切实有效落实的坚强后盾。首先，环保部门应当确定本部门环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作；其次，环保部门应当建立健全政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府环境信息公开工作进行考核、评议。
作为一项新的环境管理制度——政府环境信息公开制度在国内外正处于试点和探索阶段。它对于提高政府部门环境决策质量，控制污染水平，改善环境问题起着一定的作用，将有着广阔的发展前景。我国为政府环境信息公开所制订的法规进一步规范环保部门环境信息公开工作，强化环境信息公开的责任，明确环境信息公开的范围，畅通环境信息公开的渠道，完善环境信息公开工作的监督和保障机制。但政府环境信息公开涉及的利益广泛，低位阶法规的力量是不够的。要保证这一制度的顺利实施，还必须对相关法律进行梳理，尽快制定《信息公开法》和修改《保密法》，并且在实践层面上加快相关体制的完善。
