非公募基金会的社会资本探究
摘要：非公募基金会作为新兴的社会力量，还处于初级阶段，需要改革和完善。文章以社会资本力量作为支撑，分析了目前非公募基金会存在的不足，并结合实际提出了三项具有针对性的治理对策。
关键词：社会资本；非公募基金会；社会网络；规范；信任
一、社会资本理论
（一）社会网络
在社会资本理论中社会网络特指人际关系网络。是社会资本的重要构成之一。它是一种多线路的联系，联系中的每个人都共享着多种利益。网络包括了多种多样的联系，如朋友或者邻居关系、社区主从关系、现代的同族认同以及地方老乡关系、同学、校友等等，既有正式的联系也有非正式的联系。它是每个人开拓自身资源利用社会资源的必然渠道。
布迪厄的社会资本概念也强调了人与人之间的熟识和认可关系所产生的社会资本。首先，它是与群体的成员身份和社会网络联系起来的资源；其次，它是基于相互认识和认可的基础上的。同样，科尔曼在他的社会资本中也强调了社会网络、社会结构的重要性。因此在上述情况下，社会网络指的就是镶嵌于社会结构之中的人与人、团体与团体等之间的关系构成的复杂网络。
（二）规范
与社会网络联系在一起，是规范或者称之为制度，其中包括正式和非正式的规范，它们也是社会资本的重要组成部分。
奥斯特罗姆从广义上界定了规范，规范就是具体规定什么样的行动（或结果）是需要的和被禁止的，或者被允许和被授权制裁的（如果规则不被遵守的时候）。奥斯特罗姆认为，规范就是人类致力于建立秩序和增加社会结果的可预测性的努力结果；规范能够被用来增加许多个体的福利，或者当集体选择过程受到某一以及建立的子群体控制时，被该群体用来为自己群体增加超过其他群体的更多利益。
（三）信任
在社会资本理论有关信任的论述中，福山的观点具有较强的代表性。他认为，信任指的是“在正式的、诚实和合作关系的共同体内，基于共享规范的期望”。他不仅将信任看成社会资本的组成部分或指标，而且还是其前提条件，“社会资本是一种从社会或者社会的一部分中的普遍信任中产生的能力”。福山认为，这种力量不仅体现在家庭这种最小最基本的群体中，还体现在国家这个最大的群体中。其他群体也体现这种资本。
笔者认为，总体来说，社会资本理论中的信任指的是在公民参与网络中基于共同价值观基础上形成一种长期普遍互惠关系。可以简单地概括为两段话，一段是：甲是我的朋友，所以，我信任甲；乙是甲的朋友，甲信任乙；因为我信任甲，所以我也信任乙。另一段是可以表述为：我和甲是朋友，今天我帮他，因为我相信在未来的某一天他可能帮我，当然他以后也可能不帮我．当以后乙有可能帮我。所以通过信任减少了网络中的交易成本，提高了办事效率。
公民参与网络、互惠规范以及在二者基础上形成的信任构成了社会资本的主体，特殊的组成形式决定了社会具有同物质资本和人力资本不同的特征。
二、非公募基金会存在的问题
（一）在社会网络方面，理事会和秘书处分权不清晰
依照上面的理论，社会网络指的就是镶嵌于社会结构之中的人与人、团体与团体等之间的关系构成的复杂网络。
基金会的一般架构由理事会、监事会和一般机构组成。基金会设理事会，理事为5人至25人，理事任期由章程规定，但每届任期不得超过5年。理事任期届满，连选可以连任。用私人财产设立的非公募基金会，相互间有近亲属关系的基金会理事，总数不得超过理事总人数的三分之一；其他基金会，具有近亲属关系的不得同时在理事会任职。在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一。理事会设理事长、副理事长和秘书长，从理事中选举产生，理事长是基金会的法定代表人。理事会是基金会的决策机构，依法行使章程规定的职权。理事会每年至少召开2次会议。理事会会议须有三分之二以上理事出席方能召开；理事会决议须经出席理事过半数通过方为有效。理事会会议应当制作会议记录，并由出席理事审阅、签名。
基金会应设监事。监事任期与理事任期相同。理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。监事依照章程规定的程序检查基金会财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。
而在现实社会中，非公募基金会在社会网络上遇到的最主要的问题是理事会和秘书处的关系问题，我们所熟悉的理事会应是战略决策层，而秘书处应是执行层，可现实生活中，非公募基金会在处理这二者之间的关系时常常出现混乱，要么是理事会代替秘书处行使职能，理事会既决策，又执行。要么就是秘书处代替理事会，既执行，又承担基金会在战略决策上的任务。这种管理上的分工不清，常常导致一些岗位的形同虚设，一些岗位又干预过多，下面我们就来具体地看看这两类。
1、理事会代替秘书处行使职能
理事会代替秘书处行使职能也是当前非公募基金会内部治理中比较普遍的一种现象。
按照注册时的资料，C1基金会的秘书长由基金会一个主要资助项目的负责人担任。但实际工作中并没有秘书处的设置，基金会的所有工作都是由理事长来执行或者指导工作人员完成。甚至1名在C1基金会工作了多年的工作人员表示都不知道基金会的秘书长是谁。
基金会的工作人员评价其理事会会议时说，“就像开办公会”。理事会开会特别频繁，几乎每月一次。基金会大大小小。无论是决策层面还是执行层面的事务，只要遇到问题都会拿到理事会上来讨论。
2、秘书处代替理事会行使职能
秘书处代替理事会行使职能在公募基金会里比较普遍，但在非公募基金会中不普遍，我们的案例中，只有一家如此。在调查的18个非公募基金会中，L基金会自成立之初召开了第一届理事会之后，之后的十多年里没有再开过理事会，基金会的事务完全由秘书长处理，秘书长同时也是L基金会的发起单位I剧团的团长。
（二）在规范或者制度方面，信息披露不全面
图1是2010年基金会中心网对全国1937家基金会基本信息披露情况做的专项调查。其中只有19.41%的基金会在网站上公布了章程，26%的基金会公布了它的理事会名单，33%的基金会有自己的官方网站。
目前，基金会信息披露不全面已经带有普遍性，而非公募基金会由于其成熟度、财力和监管上的不足，这些问题表现得更为明显。具体而言，造成非公募基金会信息不全面的原因基于以下几点：
1、从法律上对非公募基金会所尽义务的漠视
非公募基金会作为管理公益财产的机构，是为了服务需要帮助的公众，信息披露是非公募基金会作为特定法人和公益财产受托人应尽的义务。《基金会管理条例》、《信托法》等对信息公开都有明文规定。有些非公募基金会的领导人认为他们不面向公众募款，只需要对固定的捐赠者披露信息即可。这一点从根本上忽略了非公募基金会资产的公益特点，漠视法律的相关规定，缺乏道德上的严格要求。
2、募捐市场缺乏竞争机制，信息披露动力不足
相比公募基金会，非公募基金会的资金来源较为单一，主要是特定的自然人、法人或其他组织的定期捐赠。特定捐赠者的定期捐赠使非公募基金会不存在资金上的不足，在募捐市场上暂时没有太多竞争压力，信息披露的动力显然不足。
3、缺乏民间监督和评估机制
我国的非公募基金会除了政府监督和评估机制之外，没有任何民间第三方监督和评估机制。与政府从监管角度出发的特点相比，民间监督和评估机制具备独立性、自发性、容易满足公众需求，与公众的沟通比较顺畅和紧密。政府监督范围毕竟有限，而且自上而下的命令的方式，使得许多机构都是为了年检而年检，并不考虑公众需求和自身发展。
摘要：非公募基金会作为新兴的社会力量，还处于初级阶段，需要改革和完善。文章以社会资本力量作为支撑，分析了目前非公募基金会存在的不足，并结合实际提出了三项具有针对性的治理对策。
关键词：社会资本；非公募基金会；社会网络；规范；信任
一、社会资本理论
（一）社会网络
在社会资本理论中社会网络特指人际关系网络。是社会资本的重要构成之一。它是一种多线路的联系，联系中的每个人都共享着多种利益。网络包括了多种多样的联系，如朋友或者邻居关系、社区主从关系、现代的同族认同以及地方老乡关系、同学、校友等等，既有正式的联系也有非正式的联系。它是每个人开拓自身资源利用社会资源的必然渠道。
布迪厄的社会资本概念也强调了人与人之间的熟识和认可关系所产生的社会资本。首先，它是与群体的成员身份和社会网络联系起来的资源；其次，它是基于相互认识和认可的基础上的。同样，科尔曼在他的社会资本中也强调了社会网络、社会结构的重要性。因此在上述情况下，社会网络指的就是镶嵌于社会结构之中的人与人、团体与团体等之间的关系构成的复杂网络。
（二）规范
与社会网络联系在一起，是规范或者称之为制度，其中包括正式和非正式的规范，它们也是社会资本的重要组成部分。
奥斯特罗姆从广义上界定了规范，规范就是具体规定什么样的行动（或结果）是需要的和被禁止的，或者被允许和被授权制裁的（如果规则不被遵守的时候）。奥斯特罗姆认为，规范就是人类致力于建立秩序和增加社会结果的可预测性的努力结果；规范能够被用来增加许多个体的福利，或者当集体选择过程受到某一以及建立的子群体控制时，被该群体用来为自己群体增加超过其他群体的更多利益。
（三）信任
在社会资本理论有关信任的论述中，福山的观点具有较强的代表性。他认为，信任指的是“在正式的、诚实和合作关系的共同体内，基于共享规范的期望”。他不仅将信任看成社会资本的组成部分或指标，而且还是其前提条件，“社会资本是一种从社会或者社会的一部分中的普遍信任中产生的能力”。福山认为，这种力量不仅体现在家庭这种最小最基本的群体中，还体现在国家这个最大的群体中。其他群体也体现这种资本。
笔者认为，总体来说，社会资本理论中的信任指的是在公民参与网络中基于共同价值观基础上形成一种长期普遍互惠关系。可以简单地概括为两段话，一段是：甲是我的朋友，所以，我信任甲；乙是甲的朋友，甲信任乙；因为我信任甲，所以我也信任乙。另一段是可以表述为：我和甲是朋友，今天我帮他，因为我相信在未来的某一天他可能帮我，当然他以后也可能不帮我．当以后乙有可能帮我。所以通过信任减少了网络中的交易成本，提高了办事效率。
公民参与网络、互惠规范以及在二者基础上形成的信任构成了社会资本的主体，特殊的组成形式决定了社会具有同物质资本和人力资本不同的特征。
二、非公募基金会存在的问题
（一）在社会网络方面，理事会和秘书处分权不清晰
依照上面的理论，社会网络指的就是镶嵌于社会结构之中的人与人、团体与团体等之间的关系构成的复杂网络。
基金会的一般架构由理事会、监事会和一般机构组成。基金会设理事会，理事为5人至25人，理事任期由章程规定，但每届任期不得超过5年。理事任期届满，连选可以连任。用私人财产设立的非公募基金会，相互间有近亲属关系的基金会理事，总数不得超过理事总人数的三分之一；其他基金会，具有近亲属关系的不得同时在理事会任职。在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一。理事会设理事长、副理事长和秘书长，从理事中选举产生，理事长是基金会的法定代表人。理事会是基金会的决策机构，依法行使章程规定的职权。理事会每年至少召开2次会议。理事会会议须有三分之二以上理事出席方能召开；理事会决议须经出席理事过半数通过方为有效。理事会会议应当制作会议记录，并由出席理事审阅、签名。
基金会应设监事。监事任期与理事任期相同。理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。监事依照章程规定的程序检查基金会财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。
而在现实社会中，非公募基金会在社会网络上遇到的最主要的问题是理事会和秘书处的关系问题，我们所熟悉的理事会应是战略决策层，而秘书处应是执行层，可现实生活中，非公募基金会在处理这二者之间的关系时常常出现混乱，要么是理事会代替秘书处行使职能，理事会既决策，又执行。要么就是秘书处代替理事会，既执行，又承担基金会在战略决策上的任务。这种管理上的分工不清，常常导致一些岗位的形同虚设，一些岗位又干预过多，下面我们就来具体地看看这两类。
1、理事会代替秘书处行使职能
理事会代替秘书处行使职能也是当前非公募基金会内部治理中比较普遍的一种现象。
按照注册时的资料，C1基金会的秘书长由基金会一个主要资助项目的负责人担任。但实际工作中并没有秘书处的设置，基金会的所有工作都是由理事长来执行或者指导工作人员完成。甚至1名在C1基金会工作了多年的工作人员表示都不知道基金会的秘书长是谁。
基金会的工作人员评价其理事会会议时说，“就像开办公会”。理事会开会特别频繁，几乎每月一次。基金会大大小小。无论是决策层面还是执行层面的事务，只要遇到问题都会拿到理事会上来讨论。
2、秘书处代替理事会行使职能
秘书处代替理事会行使职能在公募基金会里比较普遍，但在非公募基金会中不普遍，我们的案例中，只有一家如此。在调查的18个非公募基金会中，L基金会自成立之初召开了第一届理事会之后，之后的十多年里没有再开过理事会，基金会的事务完全由秘书长处理，秘书长同时也是L基金会的发起单位I剧团的团长。
（二）在规范或者制度方面，信息披露不全面
图1是2010年基金会中心网对全国1937家基金会基本信息披露情况做的专项调查。其中只有19.41%的基金会在网站上公布了章程，26%的基金会公布了它的理事会名单，33%的基金会有自己的官方网站。
目前，基金会信息披露不全面已经带有普遍性，而非公募基金会由于其成熟度、财力和监管上的不足，这些问题表现得更为明显。具体而言，造成非公募基金会信息不全面的原因基于以下几点：
1、从法律上对非公募基金会所尽义务的漠视
非公募基金会作为管理公益财产的机构，是为了服务需要帮助的公众，信息披露是非公募基金会作为特定法人和公益财产受托人应尽的义务。《基金会管理条例》、《信托法》等对信息公开都有明文规定。有些非公募基金会的领导人认为他们不面向公众募款，只需要对固定的捐赠者披露信息即可。这一点从根本上忽略了非公募基金会资产的公益特点，漠视法律的相关规定，缺乏道德上的严格要求。
2、募捐市场缺乏竞争机制，信息披露动力不足
相比公募基金会，非公募基金会的资金来源较为单一，主要是特定的自然人、法人或其他组织的定期捐赠。特定捐赠者的定期捐赠使非公募基金会不存在资金上的不足，在募捐市场上暂时没有太多竞争压力，信息披露的动力显然不足。
3、缺乏民间监督和评估机制
我国的非公募基金会除了政府监督和评估机制之外，没有任何民间第三方监督和评估机制。与政府从监管角度出发的特点相比，民间监督和评估机制具备独立性、自发性、容易满足公众需求，与公众的沟通比较顺畅和紧密。政府监督范围毕竟有限，而且自上而下的命令的方式，使得许多机构都是为了年检而年检，并不考虑公众需求和自身发展。
4、整个行业的自律机制不够完善
行业自立对信息披露的要求标准要高于政府规定，甚至要高于披露对象的期望，才能达到行业自律。非公募基金会行业自律从2009年才开始探索，还缺乏有效的措施和手段，机构本身对信息披露持观望和懈怠态度，对自律守则的参与并不积极。
5、缺乏规范的、有效的信息披露标准
作为公益财产受托机构，应该有一套有效的、规范的内容和格式，形成制度化的自我约束机制，并确保非公基金会信息披露的完备性和格式化，使公众阅读更加便捷。但除了政府规定的年报格式之外，15家自主发布年报的机构和42家有官方网站的机构，信息披露的内容和格式都各不相同，披露程度也有所差异。
（三）在信任方面，缺乏信任
对于非公募基金会来说社会网络是前提，规范是基础，而信任是其继续前进的利器。可在现实生活中我们可以看到这样的景象，非公募基金会往往对草根组织缺乏信任，致使现在有很多资助型的非公募基金会转做运作型基金会。
2010年第二届非公募基金会论坛就这一话题以非公募基金会“不差钱”与草根“就差钱”为议题进行了探讨，有几位代表的话，发人深省。
N基金会的一位副秘书长说：“从我们这几年的预算执行情况来看，确实我们到了年底钱和预算有一些差距。如2008年的时候我们预算是1800万，到最后只花了1500多万。2009年我们的预算是2200万，但是只花了2000万左右。不过这个不能说明我们基金会不差钱，我到了年底给理事会写报告的时候，解释这个原因有八个字‘严格把关、宁缺毋滥……’”
三、治理非公募基金会的三条建议
第一，权责分明。一是理顺关系，加强法制，明确职能分工，加强沟通和协调。二是发挥监事会的作用，在日常生活中监事会常常被忽略掉，岗位也是形同虚设，我们说监事会在处理理事会和秘书处的关系上也可发挥其监督层面的作用。同时处理好这三者之间的关系，明确分工，各司其职。三是人才激励，加强理事人员、监事人员、秘书人员的专业化和多元化建设、完善岗位职能。四是形成良好的基金会文化，任何一个组织都有自己的文化和信仰，培育良好的价值观，对于引导和发挥非公募基金会的社会作用具有长远意义。
第二，让信息披露成为行业文化。一是不断健全非公募基金会的法律法规政策建设。二是培育行业自律精神，完善评估体系。三是制定信息披露的标准，加强各方监督。四是注入市场的血液，加强激励，提升信息披露的动力。五是引导主流文化，转变领导者的固化思维，以期加大人力资本的投入，形成典范，扩大影响。
第三，敢于冒险，共同成长。诚然，由于资金和人才等各个方面的因素，目前的草根组织确实有很多需要改进和完善的地方，但是不是这样我们非公募基金会就揣紧银根，止步观望。实际上从社会分工、资源利用和培育草根组织的角度上来说，笔者更加赞同于非公募基金会专注“资助”，并不把非公募基金会框在一个范围类，而是如果两类组织都做，一定是会有重复和浪费，只有这二者分工明确，各司其职才能完成各自的使命，草根组织的问题经过实践的发展一定会有一个优胜劣汰。满足其（非公募基金会）需求，可能有些先行的非公募基金会等不急，这些在条件允许的情况当然可以（自我运行），更可以资助草根组织共同成长，但这些先行的非公募基金会毕竟是少说，怕就怕在有些非公募基金会不了解情况，盲目跟风，劳心劳力，还不如交给草根组织来做。
归而总之是希望非公募基金会敢于冒险，对草根组织多一份信任，各司其职。共同成长，志存高远，完成各自的使命和责任，为社会建设添砖加瓦。
参考文献：
1、(美)埃莉诺·奥斯特罗姆著；余逊达,陈旭东译.公共事物的治理之道[M].上海三联书店,2000.
2、周玲.中国草根非政府组织的合法性危机与治理困境及应对策略探析[J].重庆大学学报(社会科学版),2009(2).
3、谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究,2004(2).
4、王名.非营利组织管理概论[M].中国人民大学出版社,2002.
