当前中国农村土地信托制度的法律分析
摘 要：进一步完善中国农村的土地流转工作对中国在新时期的经济发展影响深远，目前在实践中农村土地流转存在多种形式，各地特别是经济较发达的省市的农村和各地的城乡结合部正大量开展土地流转工作，但由于当前农村现在农村土地流转制度尚不完善，带来的矛盾和纠纷也日益增多，相关工作依然存在许多缺陷。为解决这一纠纷，土地信托制度在我国得到了运用和推广。文章对土地信托制度的优势和运行中的风险进行了分析，并提出了完善我国土地信托制度的一些可行性建议。
关键词：土地信托；土地流转；法律分析
土地是人类赖以生存的物质基础，是十分宝贵的自然资源和资产，是人类一切社会活动和经济活动的载体，具有显著的社会经济利用效益。随着改革开放的不断深入，我国对土地的需求也日益增加，但作为一种稀缺不可再生资源，它毕竟是有限的，为此我国政府提出了稳住18亿亩耕地红线不能突破的保护政策。但这是远远不够的，我们还应当关注如何利用好手中的土地，促进土地合理的流转，提高农民收入和保护农民利益，加强土地管理，提高土地利用效率，对我国经济和社会的可持续发展具有非常重要的意义，对农村的稳定和农民的增收也有很强的现实意义，这就牵涉到了土地流转问题。
一、农村土地流转的必要性分析
土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权或使用权转让给其他农户或经济组织的一种措施。土地流转的必要性十分突出，它通过拥有土地承包经营权的农户和他人达成一致，实现了土地资源的优化配置。改革开放之后，许多农民因为经济原因都放弃了自己的农田而转向大城市打工挣钱，最终这些进城务工农民形成了我们现在独特的一个群体——农民工。这一群体的出现很大程度上既帮助了大城市的基建基础建设，也为农民收入提高作出了贡献，可以说是双赢。但在农村，因为大量农民外出务工，使得大量土地闲置，浪费了土地资源。还有一个情况就是中国的城市化进程，大量的农村改为城镇，大城市的城乡结合部因为大量农民进入城市务工，成为了最需要土地流转的区域。将闲置的土地利用起来，将优质的土地转移到种粮大户等农业能手上，充分挖掘土地资源的潜力，利用平等的市场通过各种流转方式最终达到土地资源的优化配置是现在的当务之急。
近年来，我国紧紧围绕农业增效、农民增收和农村稳定的目标，切实加快农业结构调整，大力推进农业产业化进程。各地在土地流转方面进行了不断的探索和实践，促进农村土地逐步向高效农业、规模农业的合理流转。土地流转的主要途径是农户之间相互协商，自发流转，即部分农民通过相互协商，将少种或不种的粮田无偿或以少量补偿给其他农民种植，实行土地的自发流转。
目前我国农村土地总体流转程度偏低，方式比较单一，主要以转包为主，但不同省份流转有差异。广东、江苏、湖南、安徽四省的流转比例均较低，四省平均流转比例为9.1%；不同省份流转规模的差异，主要表现为经济发达地区，土地流转规模要高于经济落后地区，广东省耕地流转比例比安徽高出近10个百分点。主要是因为经济发达地区城镇化、工业化水平较高，第二、三产业发展水平较高，农民非农就业渠道相对较高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区，因此，其土地流转的积极性和动力较高，土地流转的规模也相对较高。还有我国土地流转也主要是以转包为主要方式，入股、信托等新形式比较少，且转包主要是在同村农户之间，说明广大农民的思想还不够解放。
但是近几年的土地流转工作还是取得了比较不错的成绩，比如土地流转的典型绍兴县，在2002年土地流转率就超过50％，比2001年增长65％。设施农业也快速发展，新发展连标大棚37963平方米，并落实了优高农业示范方135方。更为重要的是土地琉转后，农户得到了实惠。在不投入、不担风险的情况下，亩均可得返租金225元，同时，促使了农户安心外出务工经商，提高了个人收入。
湖南省的沅江市开展土地流转后，农民可以获得三笔收入：一是获得土地租金每年500-700元/亩；二是获得国家补贴每年100元/亩；三是出让地农民中青壮年劳动力外出打工收入人平每年15000元左右，年龄较大的劳动力给当地企业打工收入人平均每年10000元左右。流转后的土地年亩均效益由原来传统耕种的2000元左右增长到15000元。在农民得到实惠的同时，更释放了当地的劳动力，促进了农村劳动力向城市的转移，有效地提高了农村单位劳动的生产效率。
二、建立土地信托制度的必要性分析
（一）土地信托概述
土地信托制度就是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权交付给他人，并约定土地经营收益给原土地所有人指定的受益人。土地信托的本质就在于将委托人对土地的承包经营权，分割成受托人的管理经营权和受益人的收益权。
信托制度起源于英国中世纪的土地用益关系，最初为基督教徒所发明，因为他们想逃避法律的规定，避免自己的土地因捐赠给教会而被国王没收，于是先将土地转让给第三人，由其管理土地，并将土地所产生之收益归于教会。英王亨利三世时衡平法院根据公平正义原则对有关当事人的权益进行了公正保护，到16世纪，最终形成了信托制度。
大陆法系中现代信托制度一般是指，受托人在取得财产所有权的前提下，对该财产进行管理、处分，并将由此产生的收益支付给第三人。我国《信托法》第2条规定：本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。不同于大陆法系的通行做法，这一定义采取的是“财产权委托”模式，对信托财产是否转移给受托人未予明确。对于这种新的定义，学术界或褒或贬，这里不作评论，但在我们国家个人不享有土地所有权，所以如此规定使农民在土地信托中不用转移土地所有权，为土地信托在法律上找到了依据。
（二）我国土地信托制度的实践
目前我国的土地信托实践主要是集中在绍兴，绍兴的做法是建立三级信托服务体系，成立了县、镇、村三级土地信托服务组织，县级为土地信托服务中心，设在县经营管理总站内，负责土地信托服务的日常工作。并相应建立县土地信托协调领导小组，由县政府分管农业的副县长牵头，县农办、农业局、林业局、水产局、土管局、法制局为成员单位；镇级为土地信托服务站，设在镇农办内，由分管农业的副镇长任站长，镇农发办、经管站、士管所、司法所等部门负责人为成员，负责辖区内土地信托服务；村级的土地信托服务则由村经济合作社承办。在开展土地信托服务过程中，着重抓好了三个环节。一是土地流转前的登记发布。登记、汇集可流转土地的数量、类别等情况，接受土地供求双方的咨询，多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息。仅绍兴县柯桥镇就有10多个村的2200亩土地在镇信托服务站登记造册，要求引进效益农业项目。二是土地流转中的协调鉴证。在平等协商并取得一致的基础上，落实契约关系，办理合同鉴证手续。柯桥镇通过信托服务。全镇已有3548户农民的10840亩土地进行了土地流转，占全镇可流转土地的53％。三是土地流转后的跟踪服务。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，积极开展信息、技术、信贷、司法调解等综合性服务。
（三）土地信托制度的优势分析
在实际操作中，各种土地流转的形式正在全国各地广泛地展开，主要集中在四川、安徽、浙江和大城市的城乡结合部。除土土信托外，主要有土地承包经营权的转让、土地承包经营权的转包、土地承包经营权的出租和土地承包经营权的入股等。虽然各地开展土地流转很积极，方式也很多，但在实践过程中，土地流转也并非是一帆风顺，导致每年秋收前后因土地承包经营的诉讼案件十分多。下面我就将土地信托制度相较于主要的几种流转方式进行比较： 1．土地信托与土地承包经营权的转让
土地承包经营权的的转让是指拥有土地承包经营权的农户将经营权转
让给其他人。它与土地信托最大的不同就是土地承包经营权的所有人发生了改变，所以必须经发包方许可，并办理土地承包合同变更手续。土地承包经营权一般都是由本集体经济组织成员取得，在实践中，承包经营权转让后，因为承包主体发生了变化，容易与其他农户发生矛盾，还有一些因为操作不规范，没有经过发包方同意许可擅自转让而引发许多矛盾。可以说土地信托制度的第一个优势在于其最大限度的保证了土地承包经营权的稳定，又兼顾了土地的流转。
2．土地信托与土地承包经营权的转包
土地承包经营权的转包在实际操作过程中与土地经营权的转让有很多的相似之处，人们往往把它们混淆，但实际上两者有根本性的差异。转包是承包方自主决定，将土地承包经营权有偿或者无偿地转移给其他农户，而承包方与发包方的承包关系不变，自然也不需要发包方的许可。它与土地信托最大的不同就是在主体上，转包的对象主要是其他的农户，本集体经济组织成员享有受让的优先权。而土地信托的对象一般为专门的土地信托公司或是土地信托中介服务机构，虽然我国的信托法规定受托人的条件是具有完全民事行为能力的自然人、法人，但如果是让自然人来作为受托人来进行信托管理，无论是对委托方的农户还是受托方的自然人来说，风险太高了。一般来说，相较于转包，土地信托让专业化的机构法人来负责经营，法人相较于个人在经营管理与承担风险上还是有一定的优势。
3．土地信托与土地承包经营权的出租
土地承包经营权的出租从理论上讲和土地承包经营权的转包非常相似，承包方和发包方的关系并不发生改变，土地承包经营权保持了稳定。与土地信托最大的不同也主要
是在主体上，在此不加赘述。
4．土地信托与土地承包经营权的入股
土地承包经营权入股也是一种较新的土地流转方式，有许多地方也在尝试这种新的流转形式，并取得不错的成果。它与土地信托的相似之处在于流转的主体变成了农户与专门的公司法人，但入股这种方式，同在一个农村集体经济组织的农户可以利用土地承包经营权作为股本设立公司法人来搞入股。它与土地信托最大的不同在于土地承包经营权发生了改变，因为将土地承包经营权入股也就是将土地承包经营权交给了入股公司，所以入股这种流转方式还需要发包方的同意，不利于土地承包经营权的稳定。而且在实践中发现，入股的公司或是因经营问题或是因财务制度上的问题，不分红或少分红的现象比较严重。而土地信托是信托公司将土地收益尽归农户所有，农户再支付给信托公司管理费用的制度，一般不会出现这种问题。再者从理论上，搞土地信托的公司在市场中会出现破产的情况，一旦土地信托公司破产，那么农民的土地承包经营权也将可能会作为破产财产而丧失。而土地信托不存在此问题，我国信托法规定了信托公司若破产，须经中国人民银行的同意批准，而且基于信托财产的独立性，信托财产不属于清算财产或破产财产。这样就避免了农民失去承包经营权的可能性，可以使土地继续发挥保障功能。
综上比较，我们可以发现土地信托的两项重要的优点：第一，保持了土地承包经营权的稳定。第二，将土地交由专业的信托公司去经营风险相对较少。专业的土地信托公司有着专业的人才，先进的管理理念和相对雄厚的资本，而且通过土地的集中经营，同时可以发挥土地的规模效应，这为农户取得收益最大化提供了保障，也有利于农村小康的实现。
三、目前土地信托制度运行中的主要法律风险分析
（一）缺乏对信托人利益的全方位考量
信托的一个基本理念是有限责任，它主要表现为表现为受托人对受益人支付信托利益仅以信托财产为限负有限清偿责任。只要受托人没有违反职责，即使未能取得信托利益或造成了信托财产的损失，受托人也不以自有财产负个人责任。所以，如果在信托期限内受托人没有违反职责而使信托财产造成损失，受托人没有赔偿责任，信托人只能自己承受该项损失。在市场经济条件下，绝对无风险的事物是不存在的。故我们可以将其视为信托固有的风险，既然信托人选择了信托，他应当承担这种风险；但从另一个角度来讲，这和信托人的初衷是违背的，信托人将土地使用权委托给受托人就是为了在将来能有一定的利益给付给受益人，若受托人没有违反相应的管理职责，而使土地或其相关权利遭受损失，其最后的责任仍由信托人承担，这对信托人无疑会是一次重大打击。
（二）政府的行政干预过多
因为产权的不明晰造成了流转的阻碍，所以我们会发现，现有的土地流转都是由政府牵头，专门搞土地流转且不带官方色彩的公司法人还很少，换句话说，真正意义上的土地流转市场并未形成。土地信托也一样，比如说现在搞土地信托比较好的绍兴，就是由政府牵头建立的半官方性质的土地信托中介机构。政府的行政管制和干预对土地流转来说是必要的，但依据国外的经验，真正的市场机制才能将土地流转市场变得更有效率。
（三）难以确定实际收益
对于委托方的农户来说，他们最希望看到的是土地信托公司将最大化的收益给与自己的指定人，而信托从本质上来看也是受托方将收益尽归指定受益人，而委托方支付受托方相应报酬的制度。但是如何做到收益尽归受益人却是一件难事，土地信托是将土地承包经营权和实际管理经营权分开的制度，这种分权使委托方几乎不可能了解土地经营中的全部信息，从而会对委托方的农户造成经济上的损失。
（四）存在信托人不当干预受托人的可能性
土地信托活动变幻莫测，具有风险高、投资性长的特点，收益也往往不是常人所能预料，受托人基于自己独特的商人眼光，进行信托财产的经营管理活动。信托法第22条赋予信托人撤销权，虽然一方面有利于更好地维护信托人的利益，但另一方面有可能会导致不懂商事经营活动的信托人滥用撤销权，从而不正当地干预受托人的经营管理活动。
四、完善土地信托制度的几点思考
由于我国农村土地信托制度还处于探索阶段，它还不够成熟，不够规范。在实际运行中和理论分析上，土地信托也有一定的缺陷和不足。因此对待土地信托，我们应在现有法律规范制度框架内，依据政策完善土地信托制度。
（一）明晰产权，确保农民权益
十一届三中全会后的土地承包经营为中国的改革开放、经济腾飞作出了不可磨灭的贡献，而且农民收入逐年增加，生活水平得到了显著的提高。但是一晃三十年过去了，在边际效益递减规律的影响下，80年代末这种农村土地改革的效益已经越来越小，缺点在逐渐放大。明确土地承包经营权的权利，消除它的瑕疵可以说是开展市场化的土地流转的前提，在现有的制度模式下，或许“成都经验”在一定程度上能帮助我们完成对农民的还权赋能。2003年以来，成都在科学发展、城乡统筹的纲领下，进行了多方面的改革探索，在全市范围内推进农村的集体土地所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动农地承包经营权的规范流转，最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。只有产权明晰，才能有效地促动土地信托的实现。
（二）建立土地信托市场机制，加强政府监管
市场化的运作是最有效率的，土地流转市场也不例外。目前现实中搞土地信托主要是官方或半官方机构的主要原因是产权的不明晰导致无法进行市场化运作，那么在产权明晰的情况下，政府就应该退出土地信托市场，由市场这只看不见的手进行运作。当然，土地身关农民的切身利益，政府应该做一位好的监管者和服务者，既要监管土地信托市场的合法运作，还需要服务土地信托的委托方与受托方，努力去维护一个安全、有效率的土地信托市场。
（三）进行相关法律的立法
土地信托是一种新的土地流转方式，因其流转主体的特殊性和土地流转对农民的重要性而言，有必要对土地信托进行专门的行政立法，规定可以经营的土地信托公司的门槛，设计出一套制度在尽量不提高成本的前提下来保障农民有更多的知情权并能获得更多的利益，最重要的就是规范土地信托市场，完善土地信托市场竞争机制。
（四）引入第三方中介机构进行利益确定
在受托人给付利益时，引入第三方中介机构如会计师事务所对信托时期的利益进行确认，这样就可以保证受益人在最后拿到足额的信托利益，不用担心信托人侵吞受益人的利益。
五、结语
目前，党中央将“推进农村改革发展”作为了重要议题，并将土地流转摆放到了重要位置。土地信托是一种新的土地流转方式，目前正以绍兴为代表在全国试验。土地信托制度在保持土地承包经营权不变的前提下，实现了土地资源的流转，并将土地交由专业的土司信托公司经营，在目前的法律制度背景下，可以说较妥善地兼顾了各方利益和社会公共利益。当然，作为一个新生事务，它也有一些缺点，在实践中也会发现一些问题，但我们不能否定它，要用积极发展的眼光去看待土地信托。
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